Comment contester une décision de l’ORP ou de la caisse ?

Ce que doivent contenir vos conclusions

La loi n’impose aucune forme à l’opposition. Le SECO en décrit pourtant le contenu, et ce sont exactement les trois éléments que l’art. 61 let. b LPGA rendra obligatoires plus tard, devant le tribunal : « L’opposition ou le recours doit indiquer les conclusions que vous visez et les motifs. Vous y joindrez la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, pour autant qu’elles soient en votre possession. »

Des conclusions, c’est une phrase qui dit ce qui doit remplacer la décision : non pas « je ne suis pas d’accord », mais « la suspension du droit à l’indemnité est annulée » ou « l’indemnité du mois de X est recalculée ». Les motifs, c’est le fait ou la disposition que vous tenez pour mal appréciés. Devant le tribunal, si l’acte ne répond pas à ces exigences, le juge fixe un délai convenable pour combler les lacunes avant de déclarer le recours irrecevable (art. 61 let. b LPGA) — mais mieux vaut ne pas dépendre de cette bouée.

La procédure d’opposition est gratuite et, en règle générale, il ne peut être alloué de dépens (art. 52 al. 3 LPGA). La seconde moitié de la phrase est le prix de la première : même si vous obtenez gain de cause à ce stade, vos frais ne vous sont normalement pas remboursés. Devant le tribunal, la règle s’inverse — le recourant qui obtient gain de cause a droit au remboursement de ses frais et dépens (art. 61 let. g LPGA).

Le SECO place enfin devant l’opposition une démarche qui ne coûte rien : « Avant de former opposition par écrit, nous vous conseillons dans tous les cas de prendre contact avec l’autorité qui a prononcé la décision. » Cette prise de contact ne suspend pas le délai. Mener les deux de front est donc plus raisonnable que d’attendre le résultat de l’une pour engager l’autre.

Le décompte n’est pas une décision — et la règle des nonante jours

L’art. 49 al. 1 LPGA impose à l’assureur de rendre par écrit les décisions portant sur des prestations, créances ou injonctions importantes ou avec lesquelles l’intéressé n’est pas d’accord. L’art. 100 al. 1 LACI renverse largement ce principe pour l’assurance-chômage : hors des cas particuliers qu’il énumère, « en dérogation à l’art. 49, al. 1, LPGA, la procédure simplifiée prévue à l’art. 51 LPGA est applicable, sauf si la demande a été entièrement ou partiellement rejetée ».

Le décompte mensuel de votre caisse relève donc du traitement simplifié, et il n’ouvre aucune voie de droit. Le SECO l’écrit sans détour : « Les décomptes d’indemnités journalières ne peuvent pas être attaqués directement. Si vous n’êtes pas d’accord avec votre décompte d’indemnités journalières, vous devez demander une décision écrite sujette à opposition dans les 90 jours à compter de la réception du décompte et indiquer avec quel point vous n’êtes pas d’accord. »

Ces nonante jours ne figurent dans aucun article : c’est la pratique publiée par l’autorité de surveillance. Le fondement de la demande, lui, tient en une phrase, l’art. 51 al. 2 LPGA : l’intéressé peut exiger qu’une décision soit rendue. Un courrier ordinaire, nommant le poste contesté et demandant une décision sujette à opposition, suffit.

Quand la décision arrive, l’art. 49 al. 3 LPGA fixe ce qu’elle vous doit : l’indication des voies de droit, une motivation si elle ne fait pas entièrement droit à votre demande, et une garantie qui déplace le risque — « la notification irrégulière d’une décision ne doit entraîner aucun préjudice pour l’intéressé ».

Le silence de l’administration se conteste aussi

C’est ici que la version française de la page du SECO est la plus précise des quatre, et cela vaut la peine d’être relevé : elle vise expressément le cas où la caisse « ne donne pas suite durant plusieurs mois à une demande de décision ». La version allemande décrit l’absence de décompte, de décision ou de décision sur opposition, mais ne nomme pas la demande restée sans suite. Or c’est précisément la situation dans laquelle se trouve quelqu’un qui vient d’exiger une décision au sens de l’art. 51 al. 2 LPGA.

La base légale est l’art. 56 al. 2 LPGA : « Le recours peut aussi être formé lorsque l’assureur, malgré la demande de l’intéressé, ne rend pas de décision ou de décision sur opposition. » C’est la plainte pour retard injustifié ou refus de statuer, et elle ne retourne pas à l’autorité qui tarde : elle s’adresse directement à l’instance de recours de votre canton.

Le SECO nomme encore une troisième voie, à côté de l’opposition et du recours : « vous pouvez également déposer une plainte auprès de l’autorité de surveillance ». Ce n’est pas un moyen de droit qui vous donne droit à une décision, et il ne conserve aucun délai. Qu’il soit mentionné par l’autorité de surveillance elle-même reste notable.

Quand court le délai, et les soixante-trois jours où il ne court pas

Le délai commence le lendemain de la communication (art. 38 al. 1 LPGA). Pour un envoi recommandé, l’al. 2bis ajoute une fiction : « Une communication qui n’est remise que contre la signature du destinataire ou d’un tiers habilité est réputée reçue au plus tard sept jours après la première tentative infructueuse de distribution. » Trois semaines d’absence ne repoussent donc pas le point de départ jusqu’au jour du retrait.

En sens inverse joue une règle que peu de gens connaissent hors du métier. L’art. 38 al. 4 LPGA suspend les délais en jours ou en mois fixés par la loi ou par l’autorité pendant trois périodes : du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques, du 15 juillet au 15 août, et du 18 décembre au 2 janvier, ces jours compris. En les comptant, cela fait quinze, trente-deux et seize jours civils — soixante-trois au total, environ un jour sur six dans l’année.

Une décision notifiée à la mi-juillet ne vous laisse donc pas trente jours jusqu’à la mi-août, mais nettement davantage. La même règle vaut pour le recours, l’art. 60 al. 2 LPGA déclarant les art. 38 à 41 applicables par analogie.

Ce qui n’est en revanche pas possible tient en six mots à l’art. 40 al. 1 LPGA : « Le délai légal ne peut pas être prolongé. » Seuls les délais fixés par l’assureur lui-même peuvent l’être, et uniquement si vous le demandez avant leur expiration. En cas d’envoi tardif, l’art. 39 al. 1 LPGA rappelle que la remise à La Poste suisse le dernier jour suffit, et l’al. 2 que le délai est réputé observé même si vous vous êtes adressé en temps utile à un assureur incompétent.

Caisse, ORP, autorité cantonale : qui a décidé quoi

La caisse de chômage détermine le droit aux prestations et suspend l’exercice du droit à l’indemnité dans le cas de l’art. 30 al. 1 LACI (art. 81 al. 1 let. a et b LACI). L’autorité cantonale, elle, détermine si les emplois proposés sont convenables, vérifie l’aptitude au placement et prononce les suspensions relevant de l’art. 30 al. 2 et 4 (art. 85 let. c, d et g LACI). L’art. 81 al. 2 LACI permet même à la caisse de soumettre un cas douteux à l’autorité cantonale pour décision.

S’y ajoute une variante cantonale qui déplace l’adresse. L’art. 100 al. 2 LACI autorise les cantons, en dérogation à l’art. 52 al. 1 LPGA, à confier aux autorités cantonales le traitement des oppositions contre les décisions rendues par les ORP sur la base de l’art. 85b. Savoir si votre opposition contre une décision de l’ORP est traitée par l’ORP ou par l’autorité cantonale relève donc du droit cantonal, pas du droit fédéral.

C’est pour cette raison que le SECO renvoie à la rubrique imprimée plutôt qu’à une règle générale : adresser l’opposition « à l’instance cantonale indiquée sur la décision sous la rubrique “Voies de droit” ». Sur votre papier, cette rubrique est plus fiable que n’importe quel guide.

Faire opposition n’arrête pas la décision

L’art. 100 al. 4 LACI est bref et lourd de conséquences : « Les oppositions et les recours contre les décisions prises en vertu des art. 15 et 30 n’ont pas d’effet suspensif. » L’art. 30 LACI est la suspension du droit à l’indemnité, l’art. 15 l’aptitude au placement — soit les deux catégories de décisions les plus souvent contestées. Elles déploient leurs effets pendant que vous les contestez.

L’assureur peut de surcroît retirer lui-même l’effet suspensif : dans sa décision (art. 49 al. 5 LPGA) et, pour un recours éventuel, dans sa décision sur opposition (art. 52 al. 4 LPGA), « même si cette décision porte sur une prestation en espèces ». Les deux dispositions réservent le même cas : les décisions ordonnant la restitution de prestations versées indûment.

L’art. 54 al. 1 LPGA en tire la conséquence : une décision est exécutoire non seulement lorsqu’elle ne peut plus être attaquée, mais aussi lorsque l’opposition ou le recours n’a pas d’effet suspensif, ou lorsque cet effet a été retiré.

Le tribunal cantonal des assurances — et ses noms

Chaque canton institue un tribunal des assurances qui statue en instance unique (art. 57 LPGA). La compétence suit en principe votre canton de domicile (art. 58 al. 1 LPGA), mais pour les décisions d’une autorité cantonale, l’art. 128 al. 2 OACI attribue la cause au tribunal du même canton. Si vous êtes domicilié à l’étranger — la situation de nombreux frontaliers — l’art. 58 al. 2 LPGA désigne dans l’ordre le canton de votre dernier domicile suisse, celui du domicile de votre dernier employeur suisse, à défaut celui du siège de l’organe d’exécution. Le tribunal qui décline sa compétence transmet le recours sans délai (al. 3).

Le nom de ce tribunal n’est pas uniforme, et c’est souvent l’obstacle pratique. À Genève, il s’agit de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice. À Zurich et à Bâle-Ville, du Sozialversicherungsgericht ; à Saint-Gall, simplement du Versicherungsgericht ; au Tessin, du Tribunale cantonale delle assicurazioni. Le SECO, faute de dénomination commune, écrit « tribunal des assurances, commission de recours ».

La procédure devant ce tribunal relève du droit cantonal mais doit satisfaire aux exigences de l’art. 61 LPGA : simple, rapide et en règle générale publique. Le tribunal établit les faits avec la collaboration des parties et apprécie librement les preuves (let. c). Les litiges portant sur des prestations ne sont soumis à des frais judiciaires que si la loi spéciale le prévoit ; sinon, le tribunal ne peut en mettre à la charge que de la partie qui agit de manière téméraire ou fait preuve de légèreté (let. f bis).

La dernière instance est le Tribunal fédéral (art. 62 al. 1 LPGA). Sur ce point, les sources ne concordent pas et cela mérite d’être signalé : la FAQ du SECO nomme encore, dans ses quatre versions linguistiques, le « Tribunal fédéral des assurances à Lucerne ». Ce tribunal ne porte plus ce nom : la teneur actuelle de l’art. 62 LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2007, parle du Tribunal fédéral. Le lieu, lui, reste exact : le Tribunal fédéral tient ses cours de droit social à Lucerne.

Deux risques à connaître avant de recourir

Le tribunal n’est pas lié par les conclusions des parties. L’art. 61 let. d LPGA lui permet de réformer la décision attaquée au détriment du recourant, ou de lui accorder plus qu’il n’avait demandé, à condition de donner aux parties l’occasion de se prononcer et de retirer le recours. Un recours peut donc se terminer moins bien que la décision contestée — avec cet avertissement préalable.

Et la partie adverse a sa propre qualité pour recourir. L’art. 102 LACI donne au SECO qualité pour recourir devant les tribunaux cantonaux des assurances contre les décisions des autorités cantonales, des ORP et des caisses, puis pour porter les jugements plus haut. Une décision qui vous est favorable n’est donc pas toujours le point final.

Si les trente jours sont passés

La décision est alors formellement entrée en force, et il reste deux voies qui ne sont pas des moyens de droit. L’art. 53 al. 1 LPGA : les décisions formellement passées en force « sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant ». La dernière proposition porte tout le poids : une pièce que vous auriez pu produire à l’époque n’est pas un moyen de preuve nouveau.

L’al. 2 est la reconsidération, et il est potestatif : l’assureur « peut » revenir sur une décision entrée en force lorsqu’elle est manifestement erronée et que sa rectification revêt une importance notable. Vous pouvez le demander ; le texte ne vous donne pas droit à ce qu’il entre en matière.

L’al. 3 décrit enfin une fenêtre qui clôt discrètement certains dossiers : jusqu’à l’envoi de son préavis à l’autorité de recours, l’assureur peut reconsidérer une décision contre laquelle un recours a été formé. Un recours bien motivé produit parfois son effet avant d’être lu par un juge.

À côté de cela subsiste la restitution du délai de l’art. 41 LPGA, pour celui qui a été empêché sans sa faute d’agir à temps : elle suppose une demande motivée dans les trente jours dès la fin de l’empêchement, et l’accomplissement simultané de l’acte omis.

Ce qui ne se conteste pas directement

Toutes les décisions ne sont pas sujettes à opposition. L’art. 52 al. 1 LPGA excepte expressément les décisions d’ordonnancement de la procédure. Et le SECO signale un cas qui tombe précisément dans cet interstice : « une assignation à une mesure relative au marché du travail (par ex. à un cours ou à un emploi temporaire) ne peut être attaquée avant qu’une décision de suspension du droit à l’indemnité de chômage ait été rendue pour non-fréquentation ou interruption de la mesure sans excuse valable ».

C’est une construction inconfortable, puisqu’elle suppose que survienne d’abord ce que l’on cherchait à éviter. Elle explique aussi pourquoi, face à une assignation, une contre-proposition discutée avec le conseiller a plus d’effet qu’une lettre juridique : à ce moment précis, il n’existe pas de voie de droit à emprunter.